Secondo le norme europee, entro il 30 giugno 2023, gli Stati membri dell’Unione europea sono tenuti alla notifica della proposta di aggiornamento dell’ultimo Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima, il PNIEC. La versione definitiva del Piano, che integrerà i commenti ricevuti da Bruxelles, dovrà essere consegnata entro il 30 giugno del 2024.
Il Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica Gilberto Pichetto Fratin, si è impegnato personalmente per rispettare la data di consegna della prima bozza.
In questo articolo approfondiamo che cos’è il PNIEC, perché è importante per il futuro del Paese – andando ben oltre il clima e l’energia -, e cosa dobbiamo aspettarci dal documento che verrà inviato dal governo il 30 giugno a Bruxelles.
Che cos’è il PNIEC?
PNIEC è l’acronimo di Piano Nazionale Integrato Energia e Clima. Nel dibattito europeo è anche noto come National Energy and Climate Plan (NECP), ovvero lo strumento con cui gli Stati membri dell’Unione europea identificano politiche e misure per contribuire al raggiungimento degli obiettivi energia e clima dell’Unione.
I Piani rappresentano il contributo degli Stati membri agli impegni dell’Unione nell’ambito dell’Accordo di Parigi (NDC, Nationally Determined Contribution). Ovvero, le politiche e le misure attuative degli obiettivi, nonché le modalità di monitoraggio per indirizzare e verificare nel tempo il percorso degli Stati membri rispetto agli impegni sul clima. I PNIEC sono anche un importante strumento di valutazione dei progressi rispetto all’Accordo stesso. Il primo Global Stocktake (una valutazione rispetto al percorso di implementazione degli obiettivi di Parigi) si concluderà proprio in occasione della COP28 di Dubai alla fine del 2023.
La presentazione del PNIEC è un obbligo derivante dal Regolamento europeo (UE) 2018/1999 sulla Governance dell’Unione dell’energia (Regolamento ‘Governance’). Il Regolamento definisce le tempistiche, le modalità e gli elementi minimi di predisposizione dei Piani che costituiscono la sintesi della politica energetica e climatica degli Stati Membri con orizzonte decennale (2020-2030, 2030-2040, ecc.).
L’attuale versione del PNIEC e i suoi limiti
Il Piano in corso di aggiornamento ha come obiettivo il 2030.
Sulla base della norma, l’aggiornamento del PNIEC, a soli 3 anni dall’inizio del periodo di riferimento 2020-2030 non è vincolante. Il mutato contesto, conseguenza di pandemia, crisi dei prezzi dell’energia e di nuovi obiettivi generati da un maggiore impegno sui temi clima dell’Unione europea impongono una revisione dei Piani vigenti.
Inoltre, i primi PNIEC, compreso quello italiano, furono elaborati secondo scenari allineati all’incremento di 2°C. Oggi i Piani devono essere rivisti alla luce delle più recenti evidenze scientifiche, allineati all’ultimo NDC europeo e all’obiettivo di neutralità climatica EU al 2050, compatibile con un incremento di temperatura di 1.5°C, ovvero il -55% di emissioni nette al 2030 rispetto alle emissioni del 1990
Osservando le ultime stime ISPRA, emerge che le politiche e le misure identificate nel Piano – nonostante alcune siano state finanziate attraverso il PNRR -, siano insufficienti per il raggiungimento degli obiettivi di riduzione delle emissioni al 2030 e in prospettiva al 2050. Questo in particolare per i settori del riscaldamento degli edifici e dei trasporti.
Il PNIEC vigente non è, quindi, adeguato allo scopo e non riesce dinamicamente ad adattare le politiche rispetto alle necessità. Manca inoltre una riconciliazione rispetto agli strumenti di finanziamento messi a disposizione da NextGenEU e dal REPowerEU.
La revisione del PNIEC rappresenta, quindi, un momento chiave per l’Italia e deve essere sfruttato al massimo delle sue potenzialità, rendendo tutti questi strumenti coerenti tra loro per fornire una visione di sviluppo del Paese, e permettere che le politiche di decarbonizzazione possano diventare volano di sviluppo e un’opportunità per l’Italia.
Il PNIEC va ben oltre clima ed energia
Il PNIEC è un documento centrale nella definizione delle politiche future, non solo nella dimensione dell’energia e del clima.
La cosiddetta transizione ecologica implica la trasformazione di tutti i settori dell’economia e della società. Si passa da un mondo nel quale sviluppo e benessere sono strettamente determinati dall’utilizzo dei combustibili fossili ad un mondo, in cui questo legame viene abbandonato progressivamente, nei tempi e nelle quantità definite dalla scienza.
Per i Paesi più sviluppati questo implica un azzeramento delle emissioni nette al 2050. La prima di queste tappe è il 2030. Come ci arriveremo viene definito all’interno del PNIEC. Come costruiremo questo percorso determinerà la prosperità futura delle nostre società.
Una trasformazione di tale portata deve essere governata, adeguatamente finanziata e deve coinvolgere tutti. Solo una reale partecipazione di tutte le rappresentanze, (il mondo imprenditoriale, quello occupazionale, la società civile, le amministrazioni locali e regionali), può garantire una migliore efficacia nella realizzazione del Piano, perché coinvolge dall’origine coloro che saranno chiamati ad attuarlo.
Nella revisione del PNIEC si dovranno fare delle scelte. Per farle è necessario comprendere l’impatto di tali scelte, oltre alle risorse e alle esigenze necessarie per affrontare il cambiamento. Le politiche e le misure per la decarbonizzazione incideranno anche sui consumi dei singoli cittadini.
Come si potranno rendere più efficienti le abitazioni? Come assicurare che le politiche e le misure siano in grado di accompagnare tutta la società agli obiettivi, non siano frammentate, inefficienti e costose? Come ci muoveremo per accompagnare la transizione nel mondo del lavoro? quale percorso dovrà intraprendere la nostra industria manifatturiera per non perdere competitività e riorientarsi verso produzioni ‘carbon free’, investendo sulla sua trasformazione e assicurarsi un futuro nei mercati globali?
Cosa dovremmo aspettarci dal prossimo PNIEC?
Il Piano è un documento ampio e articolato e orientarsi nei suoi contenuti può essere molto complesso.
Come evidenziato nell’analisi ECCO Il Piano Nazionale Integrato per il Clima (PNIEC): Quali prospettive per la revisione pubblicato lo scorso marzo, la proposta di PNIEC deve essere valutata principalmente secondo tre criteri:
- la sua utilità nel centrare gli obiettivi energia e clima al 2030, allineando la strategia di decarbonizzazione e i fondi disponibili rispetto agli obiettivi di neutralità al 2050;
- la sua trasversalità nell’identificare le politiche di supporto alla transizione, fornendo gli elementi per una sostenibilità economica e sociale della transizione;
- la sua efficacia nel consegnare i risultati attesi e, quindi, la sua governance e le sue politiche settoriali.
Secondo questi criteri, affinché il PNIEC possa rappresentare un documento di pianificazione in grado di andare ben oltre l’energia e il clima e favorire lo sviluppo del Paese, abbiamo indentificato i seguenti requisiti minimi.
1. L’utilità del PNIEC
- Riconciliare le prospettive di breve (2030) e lungo periodo (2050), assicurando coerenza con REPower e PNRR
Il Regolamento europeo prevedeva di predisporre i PNIEC al 2030 prima della definizione delle Strategie a lungo termine (2050). Questo ha determinato un’inversione temporale poco logica. È necessario, quindi, riconciliare i due orizzonti temporali in modo tale che le azioni di breve termine rendano possibile il raggiungimento dell’obiettivo di lungo periodo.
Ci si aspetta, quindi:
- che il PNIEC riporti negli scenari proposti sia la prospettiva 2030 che quella 2050, in linea con l’obiettivo di neutralità climatica della Strategia di Lungo termine nazionale.
- un concreto allineamento tra PNRR e PNIEC. Fondamentale per assicurare coerenza e risorse per l’attuazione, pianificando politiche e misure che non solo realizzino gli impegni dell’Italia in materia di clima e energia, ma che siano anche funzionali a una spesa pubblica più oculata e efficiente. Le politiche e le misure del PNIEC riflesse nel PNRR e capitolo REPowerEU dovranno seguire questo approccio mostrando coerenza rispetto agli scenari di decarbonizzazione al 2050 dell’Italia e dell’Europa.
2. La trasversalità del PNIEC
- Non solo energia 2030: la definizione del quadro abilitante
Il PNIEC vigente risponde strettamente ai requisiti del Regolamento europeo, focalizzandosi principalmente sulle cosiddette 5 dimensioni dell’Unione dell’energia (rinnovabili e decarbonizzazione, efficienza, mercato elettrico, sicurezza energetica, ricerca/innovazione/competitività) e al riferimento temporale al 2030, faticando a mettere a fuoco le soluzioni o le politiche abilitanti dove non direttamente collegate all’obiettivo del Piano stesso.
La strategia di decarbonizzazione dell’economia, invece, è per sua natura trasversale e investe tutti i settori dell’economia in un orizzonte temporale molto più ampio e che:
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- Approfondisca la dimensione economica e finanziaria del Piano: ovvero come finanziare la transizione. La revisione del PNIEC deve riuscire ad affiancare alla traiettoria di decarbonizzazione una strategia per finanziare la transizione con l’uso di risorse pubbliche e private.
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- Guardi alle politiche attraverso una prospettiva sociale: ovvero come accompagnare la transizione. La sostenibilità sociale del PNIEC e delle sue politiche è un elemento chiave per la sua attuazione. La decarbonizzazione deve essere accessibile e deve rappresentare una opportunità per tutte le fasce sociali. Questa comporterà inevitabili impatti sociali: sia nel mondo del lavoro, sia nella necessità di abilitare le scelte di consumo per tutti i cittadini, comprese le classi sociali più deboli che spesso non possono accedere alle soluzioni più efficaci.
- Più spazio per la valutazione degli impatti sul tessuto produttivo nazionale e l’industria manifatturiera
Una menzione specifica necessita la questione dello sviluppo del tessuto produttivo del Paese. Il PNIEC vigente si occupa di industria solo elencando alcune politiche con impatto generico sul settore. Il comparto ‘industria’ viene rappresentato come un settore unico, benché questo sia un insieme eterogeneo di comparti produttivi, caratterizzati da processi e tecnologie molto diverse e connessi in filiere di fornitura distribuite e ramificate. Progettare la transizione di questo insieme richiede attenzione alle specificità tecnologiche e all’articolazione dei nessi tra le diverse le filiere industriali, intendendo per filiere sia quelle esistenti, sia quelle nascenti o future che permetteranno la decarbonizzazione delle prime.
Per l’industria, è strategico che il PNIEC diventi un punto di partenza e un quadro di riferimento per lo sviluppo di una strategia di medio e lungo periodo che possa costituire le basi per il percorso di decarbonizzazione post-2030.
Quindi ci si aspetta che il PNIEC espliciti, almeno:
- un’analisi specifica delle necessità energetiche dei comparti industriali e l’opportunità di un loro soddisfacimento nel quadro dello sviluppo tecnologico atteso;
- un’analisi delle ricadute occupazionali e produttive sull’industria manifatturiera innescate dagli interventi anche negli altri settori come trasporti ed edifici.
Benché complesso, appare necessario in questo contesto elaborare una strategia organica che sia in grado di anticipare le criticità e cogliere le opportunità della trasformazione industriale associata alla transizione.
3. L’efficacia del PNIEC
- Istituzione di una governance per il PNIEC che sia dinamica e multilivello
Conflitti e farraginosità amministrative durante lo svolgimento del procedimento autorizzativo rappresentano un esempio tipico della difficoltà di attuazione delle previsioni del PNIEC. I ritardi e le difficoltà operative sono, in realtà, lo specchio di una disfunzionalità di pianificazione, coinvolgimento e responsabilizzazione degli attori che dovrebbe avvenire a monte del processo e non a valle.
È necessario, quindi, che il Piano identifichi un quadro regolatorio e un percorso strutturato che preveda un coinvolgimento di tutti gli attori, in grado di abilitare relazioni multilivello fra imprese, organizzazioni, cittadini e istituzioni nella co-costruzione di obiettivi comuni durante la sua definizione. La partecipazione e il dialogo multilivello rispondono alla necessità di rendere le politiche e le misure del PNIEC effettive e attuabili. Queste devono essere declinate rispetto ai vari livelli di responsabilità, dalle autorità locali, alle associazioni industriali, produttive e della società civile, fino ai singoli cittadini. In uno studio di ECCO si identifica una proposta operativa perché la dimensione della partecipazione e del dialogo multilivello possa diventare parte integrante del PNIEC nel suo percorso di definizione tra giugno 2023 e giugno 2024.
Ci si aspetta, quindi che il PNIEC identifichi una governance e un percorso efficace per il dialogo multilivello e lo faccia per la definizione, monitoraggio e valutazione delle politiche del PNIEC, nell’ambito di uno schema che renda il piano e le sue politiche dinamiche e adattive rispetto al contesto e alla loro efficacia sul campo.
- Le politiche settoriali:
Le politiche e le misure all’interno del PNIEC non potranno più presentarsi come un mero elenco, ma dovranno essere corredate da una descrizione approfondita, che comprenda un’analisi di tutti gli elementi citati sopra, ovvero:
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- come la misura contribuisce al raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione o rinnovabili ecc. Come si inserisce nella più ampia strategia 2030-2050?
Questo per meglio comprendere la strada verso la decarbonizzazione dei vari settori, mettendo in prospettiva il contributo di alcune innovazioni tecnologiche, come il CCUS, i biocombustibili o l’idrogeno verde. Oppure, dettagliando le fasi di una roadmap per l’uscita dalle fonti fossili nei vari settori di riferimento, in particolare riprendendo il filo delle politiche già definite nel PNIEC vigente come il phase out del carbone.
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- Quali soggetti e realtà istituzionali o meno devono essere coinvolti nella definizione, attuazione, monitoraggio e valutazione della misura nell’ambito di una governance multilivello? E in che modo? Come accertare che si possa intervenire dinamicamente e ‘aggiustare’ le misure all’esito della valutazione?
- Quale impatto sociale ed economico della misura e di come questa sia disegnata per massimizzarne gli effetti positivi verso i cittadini e il tessuto produttivo nazionale le imprese?
- Quali gli investimenti necessari, la provenienza dei Fondi ove già disponibili o l’identificazione delle fonti di finanziamento se pubbliche o private? In quale misura e modalità le due si devono combinare e quali strumenti finanziari devono essere attivati per la sua realizzazione?
I prossimi passi per l’approvazione del PNIEC : il 30 giugno
Secondo il Regolamento (UE) 2018/1999 sulla Governance dell’Unione dell’energia, entro il 30 giugno 2023, gli Stati Membri sono tenuti alla notifica della proposta di aggiornamento dell’ultimo Piano nazionale integrato per l’energia e il clima. La versione definitiva del Piano è, poi, dovuta entro il 30 giugno del 2024.
La scadenza per l’invio delle proposte dagli Stati Membri sulla base della norma non è tassativa, mentre lo è la valutazione e la notifica delle raccomandazioni sui Piani da parte della Commissione che deve esprimersi al più tardi sei mesi prima della scadenza del termine per la presentazione dei Piani definitivi e, quindi, entro dicembre 2023.
Si tratta, quindi, di un percorso che può durare fino a 12 mesi. Questo periodo può essere sfruttato per migliorare il documento, far sì si gettino le basi perché il PNIEC possa esprimere tutto il proprio potenziale, non solo in termini di raggiungimento degli obiettivi 2030, ma affrontando le questioni trasversali regolatorie e di finanziamento che possano sbloccare le leve di sviluppo del Paese.
